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当前审判流程信息公开工作应当注意地几个问题【司法鉴定】

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2018年3月,《最高人民法院关于人民法院通过互联网公开审判流程信息的规定》(法释〔2018〕7号,以下简称《规定》)正式印发,自2018年9月1日起施行。与之配套的信息发布平台,即新版中国审判流程信息公开网及其微信服务号和小程序,于同日一并正式启用。审判流程信息公开(以下简称流程公开)工作迈入新的发展时期。经过半年多的磨合,全国法院完成了公开能力的升级迭代,加快了公开观念的革新蜕变,主要体现在以下三个方面:

  一是从“各自为战”到集中统一。过去的5年,流程公开工作主要以地方法院各自探索为主,呈现出“百花齐放”的景象,但受到政策、理念、技术、资金等因素影响,这项工作开展得并不平衡,突出反映在公开内容的丰富度和公开媒介的便利性。裁判文书公开的成功经验证明,在深入总结各地法院已有的好经验好做法的基础上,将其中具有普遍适用价值的部分提炼升华,利用优势资源全局性地统筹安排,对于短期内拉升全国法院司法公开整体水平最具效率,也最能降低试错成本。按照这一思路,最高人民法院着重从制度和平台两个角度为切入点,迅速统一了全国法院的思想认识和行为准则,基本实现了公开数据的扎口管理与集中发布。

  二是从实践先行到制度铺路。在流程公开早期,各地法院多以内部操作规程为主要实践依据。这样做是基于“边走边看”、各自探索阶段的现实选择:一边,由于流程公开在中国法院尚无经验可循,加之上位规范性文件并不健全,实践起来缺少可靠的制度支撑;另一边,内部操作规程制定、修改成本很低,不存在所谓专属权力限制,各地、各级法院均可根据自身实际情况灵活把握。但不可否认的是,我国实行统一的司法制度,各地实行司法公开政策的随意性侵蚀了这项政策的严肃性,片面强调公开的权力属性也不利于提升当事人的获得感和认同感。当实践发展到已无力破题时,“求同”的制度需求便超越“存异”的实践需求上升为主要矛盾。《规定》的及时出台即是对一些长期困扰实践的问题的关注与解答,并采取司法说明形式固化下来以增强其稳定性与可预测性。

  三是从数量型到质量型。2018年11月发布的《最高人民法院关于进一步深化司法公开的意见》(法发〔2018〕20号,以下简称《深化司法公开意见》)吸取以往有关文件精神,将司法公开的基本原则概括为主动、依法、及时、全面、实质,其中,实质公开意为“依法及时公开当事人和社会公众最关注的、最希翼了解的司法信息”。这是最高人民法院始终坚持问题导向、需求导向、效果导向,对司法公开功能定位所作的精准概括。事实上,早于此发布的《规定》即已秉持这一理念,在采纳地方法院成熟做法的基础上,对流程公开的范围作了加减法,让公开更加符合受众需求。“加”是增加了对于当事人诉讼权利有重大影响的信息,比如保全、先予实行、评估、鉴定等,以及诉讼文书、笔录等书面材料;“减”是精简或者剔除了以往虽然公开,但对当事人诉讼权利并无实质影响的信息,比如法院内部管理类信息。另外,各级法院还运用技术手段加强后台巡检监控,及时拦截异常数据,避免数据带“病”公开。

  正如司法体制改革带给大家的是一系列前人未曾给出过答案的全新命题一样,流程公开也引申出诸多法院系统在这个转型期需要深入思考、抑或未雨绸缪的机制性课题,笔者以为有以下几个方面:

  准确把握审判与公开的关系

  长期以来,一些法院将流程公开当作纯粹的技术性工作,与审判业务基本脱钩,这其中的部分原因是法律规范不足造成的尴尬。与司法公开实践迅猛发展形成鲜明对比的是,鲜有法律条文真正涉及公开规则,司法公开难以在法律体系内寻求支撑(像2012年修订的民事诉讼法为裁判文书公开提供直接法律依据的终究是少数),于是各级法院便依靠制定大量司法文件填补空白。早期还存在一种争论,即司法公开究竟是法院内部的自我加压(工作要求),还是法律上公开审判制度的应有之义?如果是前者,则更多地被理解为一种与审判无关的审务信息发布行为,这从观念上导致了公开与审判之间若即若离的暧昧状态。

  公开与审判未能很好融合的更为现实的原因是,流程公开较为系统地出现在了《最高人民法院关于推进司法公开三大平台建设的若干意见》(法发〔2013〕13号,以下简称《若干意见》),这部文件侧重于司法公开的技术实现,并未从业务角度过多深耕(例如,该文件将公众也纳入流程公开对象,但依照现在观点,其所谓向公众公开的实际是审务信息)。当时,各地法院的办案系统大多趋于成熟,流程公开平台的建设需求就自然与既成的办案系统找到了结合点,也就是流程公开平台大多被作为办案系统的一个附属部分、与办案系统共享数据,办案系统里有什么,就公开什么。办案系统的逻辑框架和数据标准一般由承建的技术企业提出方案,至多向法院审判业务部门进行需求调研,流程公开平台的数据标准再根据办案系统的数据标准作出删节。这样的设计思路是经济的,但弊端也暴露无遗。办案系统、流程公开平台确实依赖信息化手段,但它只是属于后期的功能实现阶段,至于其功能如何设计(例如,不同办案阶段有哪些办案环节、哪些案件信息)则是审判业务需要解决的。很多法院半脱离审判业务搭建的办案系统得不到法官认可,是因为系统逻辑和办案逻辑南辕北辙,甚至演变成法官为了在办案系统里结案,只能被迫去适应技术人员的逻辑。

  其中一个原因是,很多法院并未将办案系统定位为业务系统,而是纯粹的统计、管理系统,而统计、管理需要的数据结构简单,且不依赖过于复杂的动态逻辑。流程公开平台就好比当事人的“办案系统”(虽然只是信息展示),办案系统存在的缺陷自然牵连了流程公开平台。流程公开讲求线(流程)与点(信息)的公开,诉讼参与人一般不像法官熟悉审判程序如何推进,当公开数据准备不足或者零敲碎打,给诉讼参与人的逻辑断裂非常强烈,很难自主将有限的信息代入到自己参加诉讼的语境。并且,在流程公开工作开展过程中,会不断涌现很多与审判业务相互交织的问题(例如,保全、先予实行信息的公开问题),这却是技术企业无法解答的。

  当然,这一现象也正在逐步改善。上海法院的“206工程”就是审判人员与技术人员科学协作、常识互补的成功范例。很多法院在开发、升级办案系统的时候,愿意邀请一线办案人员参与功能设计,他们的意见也越来越得到重视。有的法院为信息技术部门配备了法学科班人员,帮助技术企业更好地实现需求对接。一些法院将流程公开工作交由审判管理部门具备实务经验的人员负责,以便准确处理审判与公开交叉问题(特别是界定依法不公开信息)。与以往流程公开制度不同,《规定》在引言部分即开宗明义地指出以诉讼法等法律规定为制定依据,第十六条也罕有地将“业务规范”与“技术标准”置于同等地位。《深化司法公开意见》提出,“严格实行法律规定的公开范围”“明确司法公开的内容、范围、方式和程序,确保司法公开工作规范有序开展”。这些都反映出最高人民法院对流程公开的业务属性有了新的理解和阐释。

  加快构建审判流程标准体系

  2019年2月发布的《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见》(法发〔2019〕8号,即通常所说的“五五改革纲要”)第十七项指出,“深化审判流程信息公开。……全面落实通过互联网公开审判流程信息的规定,完善相关业务规范和技术标准,……”,第二十五项指出,“加强审判流程标准化建设。编制涵盖刑事、民事、行政、国家赔偿等专业领域的审判流程标准。……”两项改革任务虽然被分别列入阳光司法制度体系和审判权力运行体系下,但却有着内在联系:流程公开的客体是审判流程信息而非审判流程,审判流程是指审判活动的过程或者逻辑,附着其上的信息要素,才是审判流程信息。形象地比喻就是:树叶在哪儿生,要看树枝怎么长。

  对审判流程的梳理难度要远大于审判流程信息,一个最重要的原因是,审判流程的任务在于面对不同诉讼法律事实时,依照法定逻辑加以处理,亦即,不同法律事实将导致审判流程发生不同方向的偏转,此为审判流程的核心与精髓。然而,实务中可能遇到法律事实十分复杂,有些甚至为法律留白或者语焉不详。再者,法律逻辑要求它具有极强的可推导性,即能够得到A→B的结论,然而众多诉讼规则在成文法上呈现碎片化分布,需要具有一定法律常识和思维的人发掘其中的隐性逻辑。这些都会给审判流程的梳理造成障碍。相比之下,审判流程信息则呈现出结构化特点,大体由主体、时间、地点、行为、事件、原因等要素构成,加之流程公开并不要求将审判流程信息予以全景式呈现,在各地法院既有信息类型基础上进行简单的重点归纳,即可大体满足流程公开的业务需要,这就是为什么流程公开能够比审判流程体系更早投入实战的原因。不过,这样的思路难免有“头痛医头脚痛医脚”的嫌疑,况且无论归纳得如何简单,都不可能跳出审判流程的基本框架,简单地讲,这就好像生物学上门纲目科属种的递进式分类逻辑,大家至少要锁定某一审判流程信息所处的审判程序、审判阶段、审判环节的大体位置,才能够根据位置特点描述出附着要素。但如果位置信息缺失,大家就很难去描述它的要素。

  从目前看,流程公开与审判流程体系构建之间发展的优先级有些本末倒置,这是无奈却务实的选择,因为审判流程体系构建是内需,而流程公开是外需,它们的受众不同、需求迫切性也就不同。当前,流程公开可以先行一步,但大家仍然不能忽视审判流程体系之于流程公开乃至司法行为研究的基础性地位,此次“五五改革纲要”明确提出“加强审判流程标准化建设”,亦说明最高人民法院重视审判流程的独特价值,并开始着手制定此方面规范。未来,它无疑将会极大促进流程公开更趋体系化和专业化。

  逐步完善流程公开监督机制

  相较于裁判文书公开,流程公开对当事人的权利保护应当更为周全和务实。裁判文书公开的过程侧重于对社会单向信息输出,保障公民对司法活动的知情权和监督权,从各地实践看,不特定公众申请公开或者不公开某份裁判文书的事例较少,反倒是当事人提出异议的较多,这表明,司法公开的影响力最先且直接作用于当事人,通常情况下裁判文书作出法院须就此类异议作出处理。如何处理因公开引发的衍生问题,越来越突出地摆在各级法院面前,由于裁判文书公开处于审判活动终结之后的阶段、并无行使裁决权的余地,该事项亦与审判活动无关,故法院就衍生问题作出的处理,更近似于因公民投诉引发的内部管理行为。

  由此产生的疑问是:哪些人有权提出此类异议?以何种程序提出?以何种理由?谁来审查?其他利害关系人是否有权就该异议提出反对意见?又该如何处理反对意见?法院以何种方式作出处理结论?等等,归根结底是要解决一个前置问题,即:公开异议的性质为何?很显然,全方位、立体式的司法公开将成为常态,由此带出的当事人、利害关系人、法院三方之间的冲突将逐渐增多,特别是,与裁判文书公开的单一、确定客体不同,流程信息在结构上要复杂许多,牵涉当事人切身利益的可能性就更大,并且,只要有诉讼活动就会产生流程信息,法院须面对的此类冲突便具有了数量和时间的不可预期性。根据《规定》第十五条第二款第二项之表述,可以推导出当事人认为其知情权未能实现或者受到侵害的,可以向人民法院专门机构投诉。《最高人民法院关于严格规范民商事案件延长审限和延期开庭问题的规定》(法释〔2018〕9号)第四条则更加明确地表述为向受案法院“申请监督”。大家不妨称之为当事人的公开异议权、法院内部的公开监督权。如此赋权的结果是:当事人不仅有依法获取公开信息的权利,他还可以对这一权利是否得到满足表达自己的观点,流程公开也因此从职权模式转向了权利模式。

  依照最高人民法院相关司法文件和司法政策,司法公开应当“以公开为原则,不公开为例外”。在今年年初刚刚施行的人民法院组织法第七条,以法律形式明确“人民法院实行司法公开,法律另有规定的除外”,相较于以往法律里的公开审判制度,公开内涵得到极大丰富。因公开或者不公开引发的争议须严格依法处置,特别是从严把握“例外”的外延:一边,《规定》固然赋予法院审判管理部门就“当事人及其法定代理人、诉讼代理人、辩护人对审判流程信息公开工作的投诉”的处理权,甚至可以依审判管理职权“监督审判流程信息公开工作”,但纯粹的内部处理的路径难以有效回应当事人、利害关系人的权利主张;另一边,当事人、利害关系人提出的异议理由,多间接牵涉案件的法律关系、事实认定或者实体处理(因为按照两部司法说明,不在互联网公开的理由与案件本身有关,即便有兜底条款的扩张亦应限制于此范围),而作为承办案件的独任法官、合议庭最熟悉案件情况,也就最适合判断理由成立与否,但在司法责任制背景下,让审判人员反复介入与审判无直接关联的争议,既不经济、也不合理。

  由于当前流程公开的对象限定于案件诉讼参与人,《规定》正面清单列明的公开内容又多属于参加诉讼所需的必要信息,而根据第十二条的负面清单,其准用规范大多须法院依职权主动判断,诉讼参与人要求不公开的可能情形应当少之又少。针对此类情况,可以考虑将当事人、律师引入到公开前(比如案件受理阶段)的信息筛查中,其主张不应当向其他诉讼参与人公开(申明负面清单)、法院从形式上即可判断该主张是否成立的,提前屏蔽此类信息,以避免因公开后撤回导致的一系列问题,也让当事人在流程公开过程中权利义务更加平衡。除此之外,来自诉讼参与人的异议,或许将集中在应当公开而未予公开,或者公开存在错误的情形。据了解,最高人民法院和大多数高级人民法院将司法公开职能(包括对下引导)归口审判管理部门,反映出法院系统基本一致的认识——一边,司法公开是一种复合职能,它同时牵涉审判、信息化、流程监管、业绩评价等诸多方面,恰与复合型的审判管理权高度契合,纠正公开偏差更具效率;另一边,专门的综合业务内设机构集中统一处理异议、实施监督,可以有效降低诉讼参与人行权成本,也从机制上保障法官有足够精力专司审判。当然,这是否意味着审判管理部门在未来的职能定位上,将由纯粹对内朝着内外兼顾转型,有待论证。

  理性看待流程公开发展规律

  如前所述,中国法院的流程公开是在实践基础上逐步摸索完善的,从2013年具有标志性的《若干意见》到2018年的《规定》,全国法院用5年的时间完成了跨越式发展。在一些理念、技术上大家充分发挥出后发优势、做到了弯道超车,但仍须清醒地看到大家还有很长的路要走。

  一是思想认识还需解放。未曾参加过诉讼的人,是不了解、也很难了解到法院的工作模式的。最有效的了解渠道,便是他亲身参与到诉讼中去,并且,他还会把在诉讼中的感受传导给身边的人。这就如同盲人摸象,法院做了哪些工作,让当事人知道什么,在他们的印象里,法院就是怎么办案的,久而久之,社会印象就形成了。所以,个案中扎实的流程公开,是构建法院与当事人、公众之间良性互动、深度互信的必然选择,只有审判过程透明、规范、公正,人们才更容易认同裁判结果具有正当性和正义性。当然,流程公开会暴露缺点和不足,但理性的、善良的当事人终究是占主流的,社会也是有宽容度的,法院若是希翼公众理解,就要想方设法让他们有机会认识自己,有了认识才能谈信任和理解。回看裁判文书公开发展历程,从各方质疑到共享红利,充分证明坚定不移的公开决心起到了关键作用,甚至其意义远大于特定时期的公开能力。流程公开需要经历阵痛期,才有契机和动力有针对性解决问题,这是一个阶梯式的发展过程。

  二是辐射效应还需重视。全国法院正处于深入推进司法体制综合配套改革时期,司法公开作为具体改革举措之一,对周边领域的辐射效应日趋明显。《规定》第九条将诉讼文书纳入了公开范围,从表面看似略显多余,但诉讼文书是还原诉讼活动全貌不可或缺的内容(特别是民事、行政案件),公示这些材料有助于辅助诉讼参与人梳理诉讼脉络,还可以便利诉讼参与人自由下载备份。更深层次的考虑是,帮助法院、诉讼参与人养成使用电子诉讼文书习惯,以摆脱纸质卷宗制约(互联网法院已实现“无纸化”审判),这对于普及电子卷宗具有极大促进作用,而电子卷宗则是建设智慧法院的基础工程之一。再比如,实行法官员额制有两个问题必须解决:一个是法官员额应该如何配置?再一个是法官业绩应该如何评价?截至目前,很多高级人民法院出台了适用于本辖区的“工作量折算标准”或者“案件权重系数”,大体上实现了不同审判专业、不同类型案件之间的横向比较,作为法官员额配置和法官业绩评价的参考。以上海法院为例,他们把全市法院一定时期各类案件卷宗电子化,抽取审理时长、笔录、审理报告、裁判文书等流程数据进行大数据测算,以此作为基础系数,再考虑影响审判质效的相关因素,设置浮动系数。那个时候,流程数据尚不丰富,但上海法院能够因陋就简、以此切入,显然是了不起的。随着流程公开走向深入,流程数据的规模会越加庞大、结构会越加精细、质量会越加可靠,它势必将在司法体制综合配套改革进程中发挥出举足轻重的作用。

  三是前进步伐还需稳健。从国际上看,流程公开已经是一种通行做法,比如,在美国,公众可以通过法院官方网站,或者法院档案公开访问系统(PACER)、案件管理/电子档案系统(CM/ECF)自由获取案件档案(包括各方书面材料、审判流程记录、法院文书和法院令、开庭信息、庭审录音等)。一些州法院网站更新速度非常快,能达到每二小时更新一次。美国法院系统做到今天这一步花了二十多年的时间,构建起了由《宪法》《电子政务法》《隐私权法》《联邦最高法院规则》《司法会议关于开放案件电子档案的私人查阅与公开的决定》等组成的公开制度体系,对于各类案件档案的查阅主体、查阅范围、法律依据,列举得非常详细。正如那句“罗马城不是一天建成的”,二十年前,美国法院系统的司法公开一定不是今天这样,万物总是有它的演进规律,基础还得一步步稳扎稳打。比如,考虑到我国法律就个人隐私权与公众知情权的关系尚无明确表态,对于流程公开对象是否能拓展到公众的问题仍须慎重对待,宜由最高人民法院创造性地制定司法文件补位,以确保公开活动至少不偏离现行法律框架。

  《规定》对于流程公开是一个里程碑,它标志着《若干意见》以来,流程公开的探索阶段已经结束,从《规定》施行之日起,流程公开要驶入规范化、标准化、体系化的高速轨道上来。随着时间推移,法院系统、社会各界对于流程公开的认识定会不断丰富,尤其是引发诸如司法行为数据研究、司法公开资源整合等新鲜话题作为谈资。不过,大家还是要牢记司法公开的初衷:它不仅仅是让人民群众围观司法,更重要的是让各种力量博弈能够在法庭这个舞台上尽情施展,让人们坚信,面对争议时,通过司法可以获得满意的答案。

  (李亮系最高人民法院审管办主任) 版权声明:以上内容来源于网络,如有侵犯您的权利,请留言或与客服联系,大家会尽快删除
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